“做飯財(cái)政”沒(méi)實(shí)現(xiàn)“吃飯財(cái)政”難維持
地方政府舉債招商未必有好果子吃
內(nèi)蒙古一個(gè)貧困縣政府負(fù)債規(guī)模已達(dá)20億元，但下血本引進(jìn)的項(xiàng)目財(cái)政貢獻(xiàn)卻微乎其微。當(dāng)?shù)赜泄賳T嘆息“‘做飯財(cái)政’沒(méi)實(shí)現(xiàn)‘吃飯財(cái)政’難維持?！?/p>
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近日在內(nèi)蒙古、安徽、湖南、湖北等地采訪發(fā)現(xiàn)，為擺脫可支配財(cái)力不足、事權(quán)與支出責(zé)任不對(duì)等的約束，實(shí)現(xiàn)發(fā)展、環(huán)保等重重目標(biāo)，舉債度日已成為各級(jí)地方政府的常態(tài)。除了發(fā)展之需，還有一些地方罔顧財(cái)力，盲目建設(shè)政績(jī)工程，導(dǎo)致債務(wù)積累越來(lái)越多。難以遏制的舉債沖動(dòng)之下，地方財(cái)政承受著巨大壓力。
貼錢招商外表風(fēng)光內(nèi)心恐慌
記者發(fā)現(xiàn)，各地發(fā)展模式大同小異：地方政府基本是“白手起家”，征地拆遷、道路、水電氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，靠地方融資平臺(tái)以財(cái)政信用、土地或項(xiàng)目抵押舉債來(lái)解決。
負(fù)債完善基礎(chǔ)設(shè)施，大規(guī)模招商引資，近年來(lái)在各地催生了一派繁榮景象。
位于遼河入海口右岸的盤(pán)錦市遼東灣新區(qū)，很多地方前些年還是蘆葦荒灘。近年來(lái)，當(dāng)?shù)丶涌旖ㄔO(shè)公路、鐵路、橋梁、污水處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施，石化、精細(xì)化工、新材料、現(xiàn)代物流等新入駐企業(yè)很多，相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展很快。
遼東灣新區(qū)管委會(huì)公布的資料顯示，為了進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施，今年新區(qū)計(jì)劃投資41.92億元，建設(shè)景觀綠化、生活給水、工業(yè)給水、供熱和燃?xì)獾任宕蠊苍O(shè)施。新區(qū)金融工作局負(fù)責(zé)人介紹，建設(shè)資金主要依靠政府性融資，其中銀行貸款和信托類融資占比分別約為30%和70%。
湖南一個(gè)大型工業(yè)園區(qū)負(fù)責(zé)人告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，各地發(fā)展產(chǎn)業(yè)舉債來(lái)源復(fù)雜、成本高昂：既有年息6%左右的政策性銀行貸款、年息8%至10%左右商業(yè)銀行貸款，也有年息13%左右信托機(jī)構(gòu)借款；而面向社會(huì)融資方面，則有承包基礎(chǔ)設(shè)施工程的基建商墊資，還有園區(qū)要求承擔(dān)基建任務(wù)的企業(yè)向園區(qū)打入工程總造價(jià)50%的資金作為“誠(chéng)意金”，園區(qū)每年按照12%左右利率支付利息，項(xiàng)目建成后分三年償還；還有面向拆遷戶或單位干部職工等特定對(duì)象的“定向融資”，借用征拆款等民間資金，按照12%左右年利率付息。
花大價(jià)錢建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，一些地方政府提供給項(xiàng)目時(shí)卻十分“慷慨”。
湘南一個(gè)大型工業(yè)集中區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)人介紹，園區(qū)融資約30億元建設(shè)三通一平和標(biāo)準(zhǔn)廠房。直接建設(shè)成本每平方米2000元的廠房，月租金掛牌價(jià)只有每平方米10元“犧牲眼前利益，指望將來(lái)靠稅收來(lái)彌補(bǔ)”。
中部一個(gè)地級(jí)市副市長(zhǎng)給《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者講述了一個(gè)項(xiàng)目引進(jìn)的“痛苦”決策經(jīng)歷：國(guó)內(nèi)一家大型企業(yè)決定在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)一個(gè)加工生豬、家禽的特大型肉聯(lián)廠。對(duì)于這個(gè)魚(yú)米之鄉(xiāng)來(lái)說(shuō)，該項(xiàng)目無(wú)疑是雪中送炭。但投資方要求“零地價(jià)”且政府出資建設(shè)部分生產(chǎn)設(shè)施“反復(fù)討論市里共識(shí)是三句話：條件實(shí)在苛刻，機(jī)遇確實(shí)難得，下定決心搞得！”他說(shuō)。
然而，記者發(fā)現(xiàn)，受經(jīng)濟(jì)周期性調(diào)整影響，地方政府花大價(jià)錢引進(jìn)的很多項(xiàng)目稅收遠(yuǎn)未達(dá)預(yù)期，財(cái)政面臨著巨大壓力。
在中部一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣主干道邊，坐落著國(guó)內(nèi)一家著名企業(yè)產(chǎn)業(yè)園。這個(gè)項(xiàng)目地幾百畝，縣政府曾為此投入了大量公共資源。建設(shè)之初，企業(yè)方面表示將投入200億元，地方政府預(yù)估，項(xiàng)目2013年投產(chǎn)后當(dāng)期就能形成每年10億元的稅收。但如今每年稅收貢獻(xiàn)不過(guò)1億元左右，很多當(dāng)?shù)厝苏J(rèn)為“政府栽了跟頭”。
有的城市還在搞倒貼。2011年至2013年，中部一個(gè)地級(jí)市直接補(bǔ)貼當(dāng)?shù)匾患疑鲜泄?，補(bǔ)貼額從幾千萬(wàn)元增長(zhǎng)到近2億元。這家公司靠著政府補(bǔ)貼，連年逃脫了“ST”命運(yùn)。
發(fā)債治污環(huán)境債暗藏“走偏”隱患
很多地方政府通過(guò)發(fā)行污染治理專項(xiàng)債券和向金融機(jī)構(gòu)貸款等方式，加大生態(tài)文明建設(shè)力度。但“舉債治污”在改善環(huán)境的同時(shí)，也暗藏在政績(jī)、效益、環(huán)境三種取向間“走偏”的隱患。
位于湘江上游的湖南省郴州市，地下蘊(yùn)藏著豐富的鎢錫鉛鋅等礦產(chǎn)資源，百年開(kāi)發(fā)后，重金屬污染問(wèn)題突出。
如今，郴州一片曾被礦毒和污水嚴(yán)重污染的土地，被改造成了西河濕地公園。隨著污染企業(yè)被關(guān)停，厚厚的重金屬尾砂堆場(chǎng)得到安全處理，花葉芒、蘆葦、荷花、風(fēng)車草等構(gòu)筑的生態(tài)壩凈化水質(zhì)，西河濕地公園及周邊變成了風(fēng)景如畫(huà)、生態(tài)宜居的新城區(qū)。蘇仙區(qū)一位副區(qū)長(zhǎng)介紹，隨著生態(tài)環(huán)境明顯改善，西河濕地周邊過(guò)去40萬(wàn)元/畝乏人問(wèn)津的土地，如今市價(jià)高的可達(dá)150萬(wàn)元/畝至220萬(wàn)元/畝。
據(jù)了解，湖南省是國(guó)內(nèi)首個(gè)發(fā)行重金屬污染治理專項(xiàng)債券的省份，迄今已成功發(fā)行重金屬污染治理專項(xiàng)債券67億元，西河濕地是債券募集資金投入的項(xiàng)目之一。據(jù)湖南省發(fā)改委統(tǒng)計(jì)，截至2013年11月，湘江流域重金屬污染治理總投資255億元，有兩成資金靠發(fā)行債券和貸款。
“錢可以慢慢還，污必須馬上治?！背恢菔惺虚L(zhǎng)瞿海說(shuō)。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中了解到，近些年以環(huán)境保護(hù)為主題的地方融資呈現(xiàn)方興未艾之勢(shì)。其中吉林省發(fā)行55億元地方政府債券，向松花江等流域水污染防治傾斜；湖北發(fā)行16億元城投類企業(yè)債券治理大冶湖；安徽發(fā)行12億元債券治理巢湖入湖河道水環(huán)境。目前，包括云南昆明滇池污染新一期治理等在內(nèi)，各地還在申請(qǐng)發(fā)行多種“環(huán)境債”。
上海證券交易所公開(kāi)信息顯示“環(huán)境債”的“正規(guī)軍”———污染治理債券利率為“基準(zhǔn)利率+基本利差”，利率水平一般達(dá)到7%左右，期限多為7年。從第3年至第7年末，每年需償還本金的20%及當(dāng)期利息。而金融機(jī)構(gòu)環(huán)保題材貸款，一般利息更高、還款周期更短。
記者接觸到的很多城市負(fù)責(zé)片區(qū)開(kāi)發(fā)的負(fù)責(zé)人說(shuō)“環(huán)境債”某種意義上是地方債的“變種”，操作中需要在三種取向中尋找平衡點(diǎn)，把握不好很容易“走偏”：
首先，容易催生“政績(jī)花瓶”和“形象工程”。有地方融得資金后，將“借的當(dāng)賺的”，在還款壓力較輕的存續(xù)初期搞短時(shí)間內(nèi)有“視覺(jué)效果”的項(xiàng)目，“重地上輕管網(wǎng)”、“重基建輕機(jī)制”、“問(wèn)投入不問(wèn)回報(bào)”、“有借款計(jì)劃沒(méi)有還款計(jì)劃”等，不僅埋下債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，還使表面風(fēng)光的環(huán)保項(xiàng)目難以起到環(huán)境改善實(shí)效。
其次，淪為房地產(chǎn)等工商經(jīng)濟(jì)的附庸?！敖璀h(huán)境保護(hù)治理債，打土地升值、招商引資算盤(pán)”，這是一些地方拿環(huán)?！鞍b”和“策劃”地方債的“生意經(jīng)”。中部一個(gè)城市以湖泊及周邊生態(tài)治理名義發(fā)債8億元，但實(shí)施中卻將大筆資金都投向道路、橋梁等城市基礎(chǔ)設(shè)施，項(xiàng)目將新增商業(yè)、綜合服務(wù)業(yè)用地、居住用地，發(fā)展旅游和工商經(jīng)濟(jì)放在環(huán)境效應(yīng)之上。
此外，環(huán)保項(xiàng)目成了“胡子”和“殼子”。一些地方融資建設(shè)起環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施工程，卻因?yàn)闆](méi)有相應(yīng)的財(cái)政保障機(jī)制或商業(yè)模式支撐，要么缺乏后續(xù)資金成了“胡子”，要么建成缺乏資金維持常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)的“殼子”，不僅加重地方債務(wù)和財(cái)政負(fù)擔(dān)，還因無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有功能而受到社會(huì)指責(zé)。
賒賬蓋樓“赤字經(jīng)營(yíng)”打造政績(jī)
在建設(shè)政績(jī)工程的驅(qū)使下，有的地方不考慮實(shí)際財(cái)力，盲目建設(shè)“舉債發(fā)展”“赤字經(jīng)營(yíng)”。土地財(cái)政難以維系，導(dǎo)致債務(wù)積累越來(lái)越多，無(wú)力還債。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在安徽一個(gè)縣采訪了解到，2013年該縣各類基建投入40多億元，而去年一年的財(cái)政收入不足12億元。類似情況在不少地方普遍存在。內(nèi)蒙古一個(gè)旗因政府所在地搬遷形成債務(wù)20億元，2013年，全旗可支配財(cái)力僅7.1億元，其中工資、行政運(yùn)轉(zhuǎn)、銀行貸款本息等剛性支出6.88億元，即使剩余部分全部用于還債，每年也僅能還2200萬(wàn)元，還清債務(wù)約需要100年。
去年，全國(guó)各地法院相繼開(kāi)展對(duì)黨政機(jī)關(guān)執(zhí)行人民法院生效判決的專項(xiàng)積案清理工作，清理黨政機(jī)關(guān)拖欠債務(wù)的歷史舊賬。據(jù)廣東省一個(gè)地級(jí)市中級(jí)人民法院通報(bào)，當(dāng)?shù)馗骷?jí)黨政機(jī)關(guān)有764件負(fù)債案件未執(zhí)行到位，累積欠債超過(guò)18.5億元。
累累欠債背后是一座座政績(jī)工程。
記者調(diào)研和查閱相關(guān)案件的判決書(shū)發(fā)現(xiàn)，黨政機(jī)關(guān)賒賬多是拖欠工程款、裝修款、購(gòu)買辦公用品和辦公設(shè)備費(fèi)乃至公務(wù)消費(fèi)等。上述廣東省地級(jí)市黨政機(jī)關(guān)賒賬的“大頭”則多源于“第四公”消費(fèi)———興建樓堂館所。
據(jù)悉，該市司法局辦公大樓，1999年立項(xiàng)建設(shè)。廣東省高級(jí)人民法院終審判決認(rèn)定，大樓造價(jià)1900多萬(wàn)元，尚欠工程款291萬(wàn)多元及利息。按設(shè)計(jì)，辦公大樓帶有天臺(tái)花園、卡拉O K房、大舞臺(tái)等休閑娛樂(lè)設(shè)施，廳內(nèi)有羅馬柱，門口前矗立華表，一副高檔奢華派頭。因工程款拖欠等原因，項(xiàng)目“爛尾”。2011年，財(cái)政追加投資建成使用。
“政府要當(dāng)資本家不要當(dāng)?shù)刂鳎灰?dāng)風(fēng)險(xiǎn)資本家?！睆V東省一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)市市長(zhǎng)認(rèn)為“現(xiàn)在的指揮棒考核，主要還是考核G D P。如果廣東一些地方想做大G D P總量真的很容易，可以加大固定投資，本來(lái)規(guī)劃10年建設(shè)的地鐵我5年干完，但是這么做可持續(xù)不強(qiáng)。固定投資與財(cái)政、與土地價(jià)值要基本匹配。如果考核指揮棒不變，還是有風(fēng)險(xiǎn)的。我一直很擔(dān)心，如果政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總爆發(fā)是相當(dāng)可怕的一件事情?！?/p>
權(quán)責(zé)失衡“倒掛”機(jī)制催生權(quán)宜之計(jì)
在地方政府大肆舉債的背后，是中央政府與地方政府之間，地方各級(jí)政府之間的事權(quán)與支出責(zé)任不對(duì)稱的現(xiàn)狀。
一些接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的專家認(rèn)為，關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)該由財(cái)政按照“財(cái)權(quán)事權(quán)匹配”的原則擔(dān)起來(lái)，而屬于市場(chǎng)的部分則由市場(chǎng)主體來(lái)完成。
以環(huán)保投融資為例，專家建議，根據(jù)權(quán)責(zé)匹配原則，合理劃分環(huán)保事權(quán)范圍并加大國(guó)家財(cái)政投入。
永清環(huán)保董事長(zhǎng)劉正軍認(rèn)為，我國(guó)環(huán)境污染歷史欠賬巨大，且G D P平均年增7.5%還將在未來(lái)不斷產(chǎn)生大量新的污染。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，環(huán)保投入占到G D P的3%以上，環(huán)境質(zhì)量才會(huì)得到改善，而目前我國(guó)中央財(cái)政對(duì)環(huán)保的投入約為3‰，加上地方和企業(yè)等方面的投入，占比只有1.5%左右。要大幅增加在環(huán)保財(cái)政投入，才可能打生態(tài)文明建設(shè)“翻身仗”。
一些地方財(cái)政部門負(fù)責(zé)人表示，目前財(cái)權(quán)主要集中于中央，稅收大戶如央企等利潤(rùn)主要上繳中央的大背景下，而污染治理卻留給了地方“舉債環(huán)?！睂?shí)際上是這種“倒掛”機(jī)制下的無(wú)奈之舉和權(quán)宜之計(jì)。為此建議科學(xué)劃分中央和地方環(huán)保事權(quán)、投資范圍與責(zé)任，強(qiáng)化各級(jí)財(cái)政特別是中央財(cái)政對(duì)環(huán)保的投入、加大轉(zhuǎn)移支付中環(huán)保的權(quán)重、穩(wěn)定和強(qiáng)化國(guó)債用于環(huán)保的支出。此外，還可考慮建立由政府控制的“環(huán)保超級(jí)基金”或國(guó)家環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金，以解決受益主體與支付主體不對(duì)等問(wèn)題。
同時(shí)，應(yīng)推進(jìn)環(huán)保金融機(jī)制與政策創(chuàng)新。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行研究院院長(zhǎng)黃劍輝說(shuō)，扭轉(zhuǎn)我國(guó)環(huán)保建設(shè)的被動(dòng)局面，必須改變“財(cái)政有一塊投一塊”的狀況。針對(duì)環(huán)境治理項(xiàng)目資金需求大、周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，建議我國(guó)仿效一些國(guó)家做法，建立一家“綠色銀行”推進(jìn)開(kāi)發(fā)性環(huán)保金融，依托國(guó)家信用發(fā)債來(lái)籌集公益性環(huán)保建設(shè)資金。
(本版稿件除署名文章外，均由記者葉前、蘇曉洲、王圣志、馮雷、劉軍、沈翀、杜放、李斌采寫(xiě))
