專家稱地方債風(fēng)險(xiǎn)可控，未過警戒線
規(guī)范財(cái)政管理體制才能防控地方債風(fēng)險(xiǎn)
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 王紅茹 董顯蘋 | 北京、江西報(bào)道
今年，地方政府發(fā)債額度達(dá)到4000億元，并有10個(gè)省市開始試點(diǎn)“自發(fā)自還”地方債，總規(guī)模為1092億元。
所謂自發(fā)自還，是指試點(diǎn)地區(qū)在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金。自發(fā)自還地方債的規(guī)模僅占全年地方債發(fā)行規(guī)模的27%。雖然占比不大，但是“當(dāng)家才知柴米貴”，“自發(fā)自還”發(fā)債模式的探索，或?qū)⒋偈沟胤秸雍侠淼嘏渲觅Y源，為潛伏已久的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)打通一條“引水渠”。
根據(jù)國家審計(jì)署的數(shù)據(jù)，今年地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，將有近2.4萬億元需要償還。而更為嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)是，隨著土地出讓金收入的下降，依靠拍賣土地來籌資的模式難以為繼，地方政府今后還能依靠什么還債？地方債的危機(jī)時(shí)刻到了嗎？
“自發(fā)自還”降低地方融資成本
自從5月21日財(cái)政部發(fā)布通知，允許10個(gè)省市地方政府試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還以來，截至8月5日，已經(jīng)有廣東、山東、江蘇和江西4省順利完成了地方債發(fā)行。
值得關(guān)注的是，8月5日完成發(fā)行的江西地方債，其3個(gè)不同期限的地方債的中標(biāo)利率水平，只比同期限的國債收益率高2個(gè)基點(diǎn)，而且也比財(cái)政部代發(fā)的地方債利率水平低得多。
“江西省政府債券的招標(biāo)結(jié)果并不遜色于已經(jīng)發(fā)行債券的一些東部沿海省份，比今年江蘇地方債的利率還要低，堪稱‘中部樣板’，或?qū)⒔o接下來要發(fā)債的其他兄弟省份以激勵(lì)?！苯鞯囊晃粯I(yè)內(nèi)人士評述道。
實(shí)際上，已經(jīng)成功發(fā)行債券的4個(gè)省份中，山東省的地方債利率最低，甚至還低于同期限的國債收益率。
地方政府首次試點(diǎn)自發(fā)自還地方債，債券利率反而比國債利率還要低，這不符合債券定價(jià)的一般規(guī)律。一般而言，債券風(fēng)險(xiǎn)越高，利率越高；反之亦然。論風(fēng)險(xiǎn)，地方政府的風(fēng)險(xiǎn)肯定高于中央政府，因此自發(fā)自還的地方債券利率也應(yīng)該比國債高才是。
對此，業(yè)內(nèi)人士分析，出現(xiàn)這一結(jié)果，有可能是因?yàn)楫?dāng)?shù)劂y行等金融機(jī)構(gòu)爭相認(rèn)購地方政府債券所致。這樣一來，“自發(fā)自還”的地方債券利率，要比之前作為地方政府舉債主體——地方融資平臺所發(fā)的融資平臺債的利率低很多。
中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政審計(jì)研究室主任汪德華告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：“地方融資平臺公開發(fā)債募集資金的利率非常高，一般在 7%~8%左右，這實(shí)際上加大了地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)。從4個(gè)試點(diǎn)省份發(fā)行的自發(fā)自還債券來看，確實(shí)大幅度降低了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，應(yīng)該說試點(diǎn)這個(gè)方向還是很積極的?！?/p>
地方債并未超過警戒線
政府仍有大量資產(chǎn)可償債
中原地產(chǎn)市場研究部最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，7月份，北上廣深4個(gè)一線城市，和成都、大連、合肥、南京、武漢等近40個(gè)二線城市在內(nèi)，土地出讓金合計(jì)為1054億元，比2013年同期的1953億元下降46%。
消息一出，引發(fā)各方人士對地方政府償債能力的擔(dān)憂。再加上日前審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，從2013年6月底至2014年3月底，已有9個(gè)省份超8億元的債務(wù)逾期未還，這更加劇了業(yè)內(nèi)地方政府債務(wù)違約的擔(dān)憂：中國會(huì)發(fā)生地方債務(wù)危機(jī)嗎？
接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪的財(cái)政部財(cái)科所副所長劉尚希對此持樂觀態(tài)度：“肯定會(huì)有一定的影響，但未觸及危機(jī)的程度。目前地方政府的土地收入雖然在減少，可能會(huì)增大一些地方政府的償債壓力。但是，地方政府可以有針對性地調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來應(yīng)對。”
而能否發(fā)生債務(wù)危機(jī)，還要看地方政府的償債能力。許多市場人士認(rèn)為，地方政府財(cái)政收入、地方政府性基金收入(主要是土地出讓金)是其最直接、最主要的償債資金來源。而當(dāng)前土地和房地產(chǎn)市場走勢漸弱，靠土地出讓金能夠籌集的資金越來越少，由此市場人士開始擔(dān)憂地方政府的還債能力。
國家統(tǒng)計(jì)局原局長李德水則認(rèn)為判斷地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要更謹(jǐn)慎。7月22日，李德水在中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心第61期“經(jīng)濟(jì)每月談”上表示，地方債并不可怕，要把資產(chǎn)和負(fù)債都搞清楚，才能夠判斷地方債風(fēng)險(xiǎn)的大小。
“如果光講債務(wù)不看資產(chǎn)，怎么知道究竟有多大風(fēng)險(xiǎn)。我們的地方資產(chǎn)評估過嗎？有幾個(gè)地方政府建立了準(zhǔn)確的資產(chǎn)負(fù)債表？”李德水認(rèn)為光看債務(wù)這么大，就判斷地方政府還債有風(fēng)險(xiǎn)是不準(zhǔn)確的，還要看地方政府有多少資產(chǎn)。
劉尚希也認(rèn)為，除了土地之外，地方政府還有大量的資產(chǎn)，國企還有大量的經(jīng)營收益?！凹幢闳绱耍醒牒偷胤降膫鶆?wù)加起來也沒有突破60%的國際警戒線，中央和地方現(xiàn)在的債務(wù)加起來還不到50%?！眲⑸邢Ｕf。
而針對目前地方政府通過借新債來還舊債的質(zhì)疑，劉尚希也認(rèn)為不必過分炒作。“借新還舊，是沒有問題的?！眲⑸邢？隙ǖ馗嬖V《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，可以用現(xiàn)發(fā)的新債去還舊債。 “即便是中央發(fā)的國債，相當(dāng)一部分也是以新還舊。這不是什么新奇的事，很多國家都是這么做的。”
《預(yù)算法》修訂或頒地方債“準(zhǔn)生證”
盡管始自2009年起，地方政府就公開發(fā)行地方債，但地方政府發(fā)行債券的主體資格仍存在爭議。
2009年2月17日，十一屆全國人大常委會(huì)第十八次委員長會(huì)議聽取了關(guān)于《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報(bào)告》有關(guān)情況的匯報(bào)，該報(bào)告首次提出由中央代發(fā)2000億地方債。當(dāng)時(shí)就有人質(zhì)疑：“《預(yù)算法》沒有規(guī)定地方政府有權(quán)發(fā)債的?！?/p>
汪德華向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示：“原則上，不是通過地方融資平臺借貸的模式，法律上是不允許的，因?yàn)椤额A(yù)算法》不允許地方政府借債?！?/p>
《預(yù)算法》規(guī)定地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。但現(xiàn)行《預(yù)算法》并沒有堵死地方政府發(fā)債，其規(guī)定是除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。
由于受到2008年金融危機(jī)的影響，鑒于當(dāng)時(shí)地方財(cái)政吃緊，2009年3月，國務(wù)院決定2009年由財(cái)政部代地方政府發(fā)行2000億元的地方政府債券，模式采取財(cái)政部“代發(fā)代還”。2011年，上海、深圳、廣東、浙江4地被批準(zhǔn)嘗試自發(fā)政府債券，但仍由財(cái)政部代還，2012年，江蘇和山東兩個(gè)省份也加入此項(xiàng)試點(diǎn)。
但是，“代發(fā)代還”和“自發(fā)代還”模式均由財(cái)政部代辦還本付息，始終因存在“上級兜底，中央信用背書”缺乏市場基因而遭詬病。于是，從今年開始，國務(wù)院批準(zhǔn)10個(gè)省市地方政府試點(diǎn)地方政府債券“自發(fā)自還”。
“現(xiàn)在進(jìn)行的自發(fā)自還試點(diǎn)，就是規(guī)范政府舉債融資制度，開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺公司的政府融資職能。對地方政府債務(wù)實(shí)行限額控制，分類納入預(yù)算管理?！蓖舻氯A說。
劉尚希認(rèn)為，原來中央代地方發(fā)債，還債的責(zé)任也是地方；現(xiàn)在地方自己發(fā)債，還債的責(zé)任也是地方，只是發(fā)債方式的一個(gè)變化，“最大好處走向透明，試點(diǎn)辦法對發(fā)行規(guī)模、期限結(jié)構(gòu)、利率確定都有嚴(yán)格的規(guī)定，這有利于控制地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>
多位業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，地方政府直接發(fā)債，而不是通過融資平臺舉債，這是將地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算的開端。
另外一方面，地方債試點(diǎn)的推進(jìn)也迫使《預(yù)算法》修訂工作提速。
據(jù)知情人士向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》透露，我國《預(yù)算法》的修訂從2004年就已經(jīng)開始，至今已經(jīng)10年。最近幾年《預(yù)算法》的修訂，爭論最大的就是地方債。“據(jù)我了解，《預(yù)算法》的修訂經(jīng)過多次審查，目前在建立地方發(fā)債制度方面已經(jīng)取得共識。這些共識已經(jīng)體現(xiàn)在最近要提交人大常委會(huì)審議的四審稿中?！痹撝槿耸糠Q。
對地方債應(yīng)進(jìn)行日常動(dòng)態(tài)監(jiān)控
有媒體報(bào)道稱，從2009年重啟地方政府債券以來，截至2013年，我國發(fā)行了94只地方政府債券，總?cè)谫Y金額達(dá)8500億元，加上今年即將發(fā)行的4000億元，僅地方債的融資規(guī)模就將達(dá)到1.25萬億。
如何做好地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制成為業(yè)內(nèi)關(guān)注的焦點(diǎn)，多位接受本刊采訪的專家表示，解決問題的核心就是規(guī)范財(cái)政管理體制。
汪德華建議：“規(guī)范財(cái)政管理，首先要把地方債務(wù)的底數(shù)摸清楚，現(xiàn)在的債務(wù)底數(shù)是通過審計(jì)署去摸的，毫無疑問，這種統(tǒng)計(jì)方式未來不可持續(xù)。針對地方債要進(jìn)行日常動(dòng)態(tài)的監(jiān)控，要有一個(gè)科學(xué)的債務(wù)統(tǒng)計(jì)?！?/p>
“其次，地方債務(wù)要公開，有什么樣的債務(wù)，債務(wù)的期限，總額，規(guī)模，結(jié)構(gòu)，這些都應(yīng)該要公開，公開以后才能知道這個(gè)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)多大。第三，債務(wù)的償債資金來源情況怎么樣，錢財(cái)怎么來，也需要統(tǒng)一考慮。第四，通過加快政務(wù)會(huì)計(jì)改革，盡快形成一個(gè)科學(xué)的債務(wù)確認(rèn)準(zhǔn)則，讓債務(wù)的統(tǒng)計(jì)、管理，有據(jù)可循。”汪德華說。
汪德華認(rèn)為逾期未還債務(wù)，可能是現(xiàn)金流出了問題。他建議現(xiàn)在可以啟動(dòng)專項(xiàng)債制度，“專項(xiàng)債就是以一些項(xiàng)目為支撐借債。這個(gè)可能是當(dāng)前需要重點(diǎn)考慮的一個(gè)方向，以解決逾期未還債務(wù)可能形成的風(fēng)險(xiǎn)。”
10省市地方債試點(diǎn)之后，可以預(yù)見，下一步將會(huì)在全國各省份全面鋪開。但是，發(fā)債雖易，還債不易，對于地方債而言，還是要且行且珍惜。
(實(shí)習(xí)生翟揆弟、王佳楊對此文亦有貢獻(xiàn))
